土地利用规划作为一个综合性的研究领域,除上述主题外,在土地利用规划(管理)信息系统、土地利用规划方案的综合评价、土地用途管制以及公众参与在土地利用规划中的应用等方面也有不同程度的研究。在以上方面,中国土地利用规划领域的研究有以下趋势: 7.1 强调应用导向的国际土地利用规划借鉴研究 国家资源特点、历史、政治、经济体制以及经济发展阶段等的不同,决定了借鉴国际土地利用规划的经验,服务于中国土地利用规划实践仍然需要深层次的研究。无论是美国的土地用途管制还是英国具有城乡一体化特点的土地利用规划体制都是如此。总体而言,国外的土地利用规划一般在县(乡)级,侧重用地的空间落实;而中国的土地利用规划,分为从国家到乡镇的5级体系,除了空间布局外,更注重指标的编制,轻视用途管制规则的制定。宜从中国国情下的土地利用规划特点出发,吸收国外相关研究的优秀成果,提高中国土地利用规划的水平。 7.2 与城市总体规划理论和方法融合的土地利用规划理论和方法研究 城市总体规划和土地利用规划同属空间规划,受空间规划理论和方法的指导。从发展历程而言,两者都经历了开发、发展、控制和保护的不同阶段,或者是物质规划、生态规划、社会规划、文化规划等不同的阶段r311.就程序理论而言,更具有大体一致的内容。而就实体理论而言,由于规划具体内容的不同而有所差别。但在具体的技术和方法上,都是针对空间问题进行分析、预测和布局的,因而具有相似的方法。两个规划在理论和方法上的一致成为未来两个规划走向一体化的基础。 7.3 与市场经济和行政管理相结合的空间体系研究 作为主要服务于各级政府土地管理的土地利用规划,其空间体系不可避免的与中国行政体制改革以及不同层级行政职能划分相对应。就国际经验而言,土地利用规划空间体系总体上分为三个层次即战略层(政策为主,不涉及具体的指标)、执行层(区域政策为主,接受战略层的指导)和操作层(具体布局为主,在上级政策的指导下进行)。各级土地利用规划的内容,主要是适应社会主义市场经济体制发展,按照市场经济体制下政府主要发挥经济调节、市场监管、社会管理、公共服务功能的要求,合理划定。 7.4 趋于过程的土地利用规划弹性与刚性的双栖 市场经济的发展带来了一系列不确定性的信息,土地利用规划刚性的指标受到挑战,弹性指标的观点得到广泛的赞同。实际上,土地规划指标无论是采用刚性和弹性,本质都是蓝图规划的思想,在不断变化的土地利用中都是难以操作的。应借鉴过程规划的思想,注重土地利用变化过程轨迹的设计和调控手段的设置,焦点不在指标而在分区管治规则的制定上。指标总体上是用来表示土地利用趋势以及程度的,而不是用来强制执行的刚性数据。 7.5 政策或规划导向的土地利用规划环境影响评价 国际上的土地利用规划环境影响评价主要以基于项目环境影响评价的方法为主。以2004年7月开始正式实施的“欧洲战略环境影响评价导则”最为典型。实际上,这与国际上土地利用规划的层次相对比较低,内容比较具体有关。而中国的土地利用规划具有管理型特点,采用的是指标加分区的模式,尤其是环评法要求开展环评市以上层次土地利用规划,具有宏观性和战略性的特点,宜采用宏观的战略研究的方法,区分于具体的、微观的项目环境影响评价方法,形成基于规划导向的土地利用规划环境影响评价方法。环保局发布的“规划环境影响评价技术导则”中土地利用规划环境影响评价方法是基于项目环评的,值得商榷。 7.6 趋向融合或者统一的土地利用规划与城市规划相关关系研究 同样作为中国空间规划的重要组成部分,城市规划是适应城市建设的需要而开展的。而土地利用规划是在改革开放以后,保护因快速建设而使耕地被大量占用的背景下逐步展开的。新修订的《城市规划编制办法》将实现四大转变:一是实现组织方式由单一政府部门组织编制转变为按照政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策、依法办事的原则组织;二是重点内容从突出增长速度向控制合理环境容量、确定科学建设标准转变,从侧重确定开发建设项目向对各类资源实施有效保护和空间管制转变;三是范围从城市规划区转向更加突出强调区域统筹和全市域城乡统筹转变;四是实现城市规划技术属性向公共政策属性转变……这在一定程度上与新一轮土地利用规划具有相似之处。在未来中国城市化发展到一定阶段,土地利用规划与城市规划的统一是必然的趋势,而当前二者之间的关系更多的受制于行政体制的约束和部门职能分割的影响,体现为有限融合的特点。 |