另一方面不得不“薄利多销”，力争在政府之间卖地恶性竞争中“变现”土地出让收入，避免征地投入“套牢”。这样，在地方政府“征地——卖地——收益”的价值链条中，粗放式的土地经营与粗放式的土地使用成为中国土地资源配置的体制基础。
四、城市土地供求调控的制度落后
应当说，我国有着世界上最复杂、最细致、最严厉的土地供求管理制度，也出台了包括法律手段（土地利用规划）、经济手段（土地市场的价格机制）、各种行政手段（土地审批办法）等等，但是在现实生活中，以政府为核心的土地资源配置机制导致土地粗放利用成为必然产物。
（1）行政力量替代法律权威。由于行政力量对规划法的肆意干预，国家土地利用规划的执行力在层层传递中已经严重失灵，经常出现诸如“规划跟着项目走”、“规划跟着市长走”、规划规划“纸上画画，墙上挂挂”的现象，土地规划的法律约束也就完全失灵了。目前，许多地方已经或正在编制2020年城市规划、村镇规划等规划，其中有的规划随意扩大建设用地规模，一些地区按照现有人口和产业规模的两倍、三倍、四倍进行城市规划的修编，对土地资源粗放使用与浪费是惊人的。
（2）行政部门阻碍土地市场发育。目前，我国城市存量土地的总体利用效率不高。如国土资源部最新公布的数据显示，到2004年底，全国城镇共有闲置土地395.61万亩，相当于现有城镇建设用地总量的7.8%，实际数字要大得多。但是，相当一部分闲置土地的上级主管部门不愿意放弃这些土地，或者说阻碍土地资源进入市场，特殊行政部门垄断力量往往成为土地资源难以流转的根源，从而就出现了土地结构性失衡：一边是国家在土地供应中沉淀下来的闲置土地，一边是投资商与开发商“地荒”的叫苦声，使得城市土地供求关系更为紧张。
（3）行政调控替代经济调控。多年来，各级政府部门主要依靠行政办法调节土地供求关系。依据 1999年的《闲置土地处置办法》等等文件，各级政府部门出台了一些强制性的规定，土地闲置不足1年的，督促开工建设；闲置1年以上2年以内的，征收闲置费，限期3个月内开工建设；2年以上闲置土地无偿收回等等。采取“一刀切”的行政办法，尽管可以在一定程度上回收与减少闲置土地，但是也带来了债权债务纠纷等大量的“后遗症”，阻碍了闲置土地的再配置。
（4）行政“闸门”堵不住市场冲动。尽管土地利用总体规划虽然在《土地管理法》中明确了具有法律效力，但在五级（国务院、国土资源部、省国土厅、市国土局、县国土局）土地管理制度下，市县政府集当地土地利用规划、土地审批、土地出让金收取等权力于一身，成为决定规划能否执行的“终端”。 上级单位在下级部门的各种公关与“倒逼”下，往往步步退让，最后同意“修编”。在2001～2003年度，各个地方申报建设用地面积远大于上级已经批准的面积，形成了较大的供求缺口，在国家已经批准的建设用地中，建设用地的利用率仅为85%，还有15%处于闲置状态。尽管如此，各地还是出现了大量的违法用地。企事业单位所占的比重最大，大约在50%左右。其次是个人、村（组）集体、乡 级机关、县级机关、市级机关、省级机关。行政级别越高，违法用地比重越低，说明在土地资源使用权市场的拉动下，中国现行的以行政手段为核心的调控体系已经不能适应土地集约化的需求了。
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