在社会主义市场经济条件下，土地所有权归全民与集体，经营权归政府与社会组织，土地的两权分离成为普遍现象，土地作为资本进入城市建设市场之后，土地经营者即地方政府实行了土地批租制度。1988 年8 月8 日，上海通过国际招标出让了虹桥26号地块，在全国率先实施土地使用权有偿转让即批租。由此，土地供应方式将逐步由无偿划拨转向有偿使用，土地开始进入一级市场。
现行城市批租的形成机制具有四大特征：一是交易方式的一种；二是政府意志产物；三是收租标准明显背离土地内在价值；四是非年租制。
从总体来看，现行土地批租制不利于土地集约化经营。一是国有土地增值收益的流失。批租制让土地使用者一次性“买断”土地使用权，从短期来看，尽管可以获得较多的土地收益，但是从长期来看，批租制等于把土地的升值增值收益无偿的转让给了土地的使用者，使其获得了超额土地利润。二是刺激地方批租热。由于批租制的收益是对未来几十年土地收益的“贴现”，使得供地者争先恐后的批租土地，形成供地者的批租竞争，不仅人为压低了地租价格，而且批光了后任者的土地资源。三是不利于土地集约化经营。土地使用者如果低价“买断”长期使用权之后，没有了缴纳地租的压力，也就丧失了集约使用土地的动力，土地低效利用或闲置利用不可避免。
二、土地市场交易制度不完善
1990年5月19日，国务院发布了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，规定我国城市土地有偿使用分为一级市场与二级市场。我国城市土地一级市场价格有出让地价、出租地租、入股股息与股利三种形式，二级市场价格有转让地价和转租租金两种形式。出让地价的方式有协议转让、招标转让、挂牌转让、拍卖转让四种途径。
从四种地价形成机制可以看出，目前，我国缺乏统一的土地交易平台，供地价格实施双轨制，即“土地招拍挂”和“协议转让”。前者基本上可以视为一种市场行为，尤其是拍卖地价、挂牌地价完全引入竞争机制，形成的市场价格可以真实地反映土地供求关系，因而可以有效地促进集约用地目标的实现。而协议转让价格则由行政干预决定，因此价格形成明显偏离土地供求关系，不利于提高土地使用效率。
必须指出的是，国家决定自2002年下半年起，经营性土地全部实行招标拍卖挂牌，但2003年实行“招拍挂”的比例仅有35%.2003年全国查处的土地违法案件达16.8万件，比2002年官方公布的11万多件增加了约50%.在土地违法案件中，政府及其职能部门违法批地和违法占用土地量都占有较大比例。而且全国应采用但未采用招标、拍卖、挂牌方式而导致少收的土地收入超过1000亿元。
三、土地收入分配制度不合理
在城市化、工业化过程中，土地要素的作用越来越重要。因此，土地收入成为政府推进城市化建设的重要资金渠道。然而，财政收入制度对于土地集约化利用有着很大影响。目前有两个方面的土地财税因素影响土地使用的效率。
（1）土地税负低不利于地方财源稳定。目前，与城市土地有关的税收（包括房产税、城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税）加起来仅占财政收入的比重5%左右，与发达国家如日本土地税收占财政收入比重30%相比，我国土地税收水平实在太低。由于土地税率低，不仅使得用地企业对存量土地的使用与增量土地的购置时缺乏成本约束，也使得政府部门的土地收益缺乏长期稳定的收入渠道。
（2）过度依赖土地出让金导致卖地成灾。自从实行中央、地方分税制以来，中央政府大概收取了六成以上的税收，实际承担的公共事务开支约占不到四成，地方政府以不到四成的税收支付大概六成的公共开支，地方财政处于难以为继的境地。同时，我国实行的城乡二元土地制度，城市政府获取农民土地的成本平均仅占出让价格的1/18，存在巨大的利益空间，土地出让金不可避免成为了“第二财政”。市县政府为了扩大土地出让金收益，一方面尽可能“低收高出”，扩大征地规模与土地出让金规模。2004年地方财政收入11693亿元，其中土地出让金收入占地方政府财政收入的50%以上。 |
