我国《城乡规划法》对乡村规划编制、确定程序的规定决定了乡村规划的编制审批为政府行政行为。因为政府编制、确定规划的过程是单方行为，不针对特定的对象，其结果是乡村规划内容的确定，且规划编制、确定主体为乡镇人民政府与县级人民政府，这就排除了乡村规划归属于行政立法行为与具体行政行为的可能性。因此，乡村规划的编制、确定过程属于抽象行政行为，即行政机关制定和发布普遍性行为规范的行为。

　　此外，应强调的是，《城乡规划法》第二十二条亦规定在村庄规划报送审批前，应当经村民会议或者村民代表会议讨论同意。这一规定打破了单纯由政府部门审批确定城乡规划的状况，使村庄规划的确定具有了民间性，突破了城乡规划固化为政府行政职权而忽视公众意愿的局限。因此，村庄规划的编制、确定从作为纯粹的抽象行政行为的公权属性向私权自治属性过渡。

　　其次是乡村规划的实施过程。《城乡规划法》第四十一条第一款规定在乡村规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，由建设单位或个人提出申请，并由市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。通过颁发许可证的方式赋予相对人在规划区内使用土地或进行建设的行为属于行政许可行为，即在法律一般禁止的情况下，行政主体根据行政相对人的申请，通过颁发许可证或执照等形式，依法赋予特定相对人从事某种活动或实施某种行为的权利和资格的行为。此外，乡村规划的实施还包括对违反乡村规划的，有权行政部门可以采取行政处罚及行政强制等具体行政行为。因此，乡村规划的实施过程实际上是政府行使职权从事具体行政行为的过程。

　　（二）结果意义上乡村规划的法律性质

　　乡村规划方案只有经过特定的程序，由有权主体批准以后，才能正式生效。生效的乡村规划表现形式为规划文本、图纸以及附件。规划文本是对规划的各项目标和内容提出规定性要求的文件;图纸用图像表达现状和规划设计的内容，其表达的内容及要求与规划文本一致;附件主要包括对规划文本或图纸做出具体解释的规划说明书和基础资料汇编（以下统称乡村规划文本）[7].

　　结果意义上乡村规划法律性质的探讨涉及到乡村规划的内容与形式两个层面，即乡村规划内容的法律性质与乡村规划文本的法律性质。

　　首先，乡村规划内容的法律性质指乡村规划中做出的各种规定性要求的法律性质。由于乡村规划要对农村住宅、道路、供水、排水、供电、垃圾收集、畜禽养殖场所等农村生产和生活服务设施、公益事业等各项建设的用地布局、建设要求等做出具体安排，这实际上是限制农村土地所有权人、使用权人使用土地进行建设的自由。对于乡村规划的这一属性，有学者认为属于公用限制，即为满足特定的公益事业的需要而对特定的财产权赋予公法上的限制。更进一步分析，此种限制可以细化为使用管制和密度管制，前者是对土地用途的限制性规定，后者是对建筑物高度、建筑物容积率、基地面积等方面的限制性要求。

　　其次，乡村规划文本的法律性质是指其属于何种性质的文件，具有怎样的法律效力。结合《立法法》的规定，因为乡村规划由县级人民政府批准确定的，这就排除了其成为地方性法规和地方政府规章的可能性。但是依据《城乡规划法》第七条与第九条，乡村规划一经批准公布，则成为乡村建设和规划管理的依据，任何单位都应当服从规划的管理。因此，乡村规划文本属于没有立法权的行政机关制定的行政规范性文件，即行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的具有普遍约束力的规范性文件。

　　乡村规划的法律救济

　　乡村规划的法律救济指因乡村规划的制定、实施以及修改等行为违法或不当而受到侵害的主体向行政机关或法院申请撤销、变更该行为，并请求弥补因该行为所产生损害的制度。因乡村规划体现为一系列制定、实施以及修改等过程，且不同阶段的行为过程其法律性质不同，所以乡村规划的法律救济在不同阶段亦存在差异。笔者将根据乡村规划的不同阶段对其法律救济进行相应的分析和探讨。