起先，很可能同样基于“恶其殷盛”的原因，隋炀帝于大业二年(606年)将汴州撤消，改隶郑州，降低了其政治地位。

　　唐武德四年(621年)恢复，但仅为普通大州。安史之乱到兴元元年之间，汴州成为各地军阀争夺角逐的重要对象，唐王朝几经得失，极大地影响了它的发展。直到兴元元年宣武军移到这里，唐王朝以十万大军镇守于此，汴州才安定下来，重又成为黄淮之间一个军事重镇和地区性行政中心，人口大增，深感“汴州城隘”，于是广之。

　　这次修城又称“筑罗城”，就是修筑外城，从建中二年(781年)，永平节度使李勉兼汴州刺史始，规模相当大，周回二十里一百五十五步，以至引起诸藩镇的惶恐不安，“东方人讹言：上欲东封，故城汴州。(李)正己惧，发兵万人屯曹州;田悦亦完聚为备，与梁崇仪、李维岳遥相应助，河南士民骚然惊骇”[9]。可见这次修城的反响之大，也足见汴州此时的崛起。

　　进入中唐，与扬州相比，汴州因为“王室藩屏”[10]，监控关东藩镇，守护长安，因而在军事上更为重要。在政治和经济地位上，二者则有极为相似之处：扬州为淮南节度使所在地，汴州为宣武军节度使所在地;安史之乱后，藩镇割据，黄河以北及山东，河南等地的赋税均被当地节度史留用，唐政府所需财物十之七八仰仗江淮，扬州为东南水陆交通枢纽，东南各道物资多集中于此然后北运，汴州因居漕运咽喉要地，代宗广德二年(764年)刘晏改革漕运后，江、汴、河、渭分段运输粮食，除粮纲经过汴州外，又规定“轻货自扬子至汴州”[11]，使汴州成了钱、帛等物的中转站，建中三年，又在汴州东、西设两个水陆发运盐铁租庸使，这样，汴州与扬州一道，是唐王朝生命线的两个重要支点。二者同时发展成为运河沿线上最为突出的两个经济都会。至唐末，北部中国战乱不休，民穷财尽，城市凋弊，长安、洛阳今非昔比，汴州是北方少有的闪光点。

　　经济发展必然招致人口激增。按天宝七年(748年)算，整个扬州地区有七万七千一百五十户，四十六万七千八百五十七口，较初唐增加三倍还多[12]。按理，城市人口增加更快。特别是天宝十四载(755年)安史之乱后，北人大批南下，扬州城人满为患。《新唐书·五行志》记载文宗大和八年(834年)三月，扬州城区大火，烧毁民房千区，十月，又遭大火，烧毁民房数千区，从一个侧面反映出居住密度之高。今人推测，当时扬州城市人口(包括市内和郊区)约十九万，城区人口可达十多万人[13]。

　　汴州时领县六个，人口约五十八万，城市人口若占四分之一，则将近十五万人。再加上“大军十万”驻扎，人口压力当比扬州为大。同扬州一样，汴州也为四方人士趋之若鹜之地，刘宽夫谓之“当四会五达之通，杂燕赵悲歌之人，迩吴楚剽轻之俗”[14]，流动与侨居人口相当之多。比较城区大小，扬州城周遭在三十五里以上，汴州城“二十里一百五十五步”，明显小很多。据此，汴州城中密度肯定要高于扬州。

　　人口过密，居住混乱，城市秩序已很难控制。当时的汴州“邑居庞杂，号为难治”[15]。封闭的市坊制度根本无法维系，居民侵街现象非常严重，到后周世宗修展东京时，已陷入积重难返的困境。《资治通鉴》卷二九二“后周显德二年十一月”条曰：

　　先是大梁城中(按指唐时修筑的里城)民侵街衢为舍，通大车者盖寡，上命悉直而广之，广者至三十步，又迁坟墓于标外。上曰：近广京城，于存殁(mo)扰动诚多，怨谤之语，朕自当之，他日终为人利。

　　可见，普遍的侵街占道，能通大车的街道都不多了，强行拆迁，才能拉直开阔。“于存殁扰动诚多”，表明涉及到一大批人，阻力很大。不得已，知开封府王朴采取了极其严厉的手段强制执行，曾当街杖死一名工作“驰慢”又不服责备的厢校[16]。即便如此，还只是部分拆迁，略为把街道拉直开阔，不可能全部拆除。

　　柴荣勇于承担“怨谤之语”，是因为他清楚地看到了解决问题的必要性：