五、城市化发展的制度建设

跨入新世纪的东部地区面临城市化快速发展的机遇和挑战。根据东部地区城市化水平和经济发展基础，目前应把区域性城市体系建设作为推进城市化的主要方面，首先要应扩展中心城市功能，加速基础设施建设，加强城市管理，将大城市发展和产业创新、产业升级结合起来，以中心城市为核心、为增长极带动整体经济的提高。同时，应归并重组小城镇体系，建设卫星新城，发挥地域性城市体系的功能，并在全球化和区域发展的背景下逐步培育我国的国际性都市和城市群，使各级城市职能合理分工、功能互补，经济产业合理布局，共同构成一种和谐的力量，实现城乡人口合理、有序、快速的流动，促进中国城市化的迅速发展，推动我国城市和区域经济的整体健康进步。

城市化并不简单意味着“农民进城”和“外地人进城”，其涉及的根本制度是城乡的经济管理体制。城市发展是少数受传统体制影响较深的领域之一，在有关的政策方面，如户籍制度、土地制度、住房体制、社会保障制度等方面都不同程度地限制着城市化的进程。当前应突出重视以下几方面的制度建设：

第一，推进城乡土地制度改革。促进土地产权的市场化运作，是促进农村城市化的重要杠杆。应探索建立健全农村集体土地使用权的有偿使用机制和合理流转机制。积极鼓励离乡进城农民将原承包的土地使用权有偿转让，既可作为进城定居或创业的启动资金，又有利于推进农业规模经营。维护、协调、处理好各方经济利益关系，通过租赁、股份合作、招标承包等多种形式，引导农田向种田能手和合作农场集中，使兼农劳动力彻底离农离土进入城镇。对于城镇的土地使用权政策可以探索灵活的措施，吸引农民和外来投资者进入城镇。

第二，制定鼓励新城和中心镇发展的优惠政策和经济产业政策。解决东部沿海地区过密化的中心城区和分散性的农村城镇两极失衡的关键步骤是，建设壮大城市化体系的中间层面，实施以新城、中心镇为聚核的组团式集中城市化发展策略。在这些城镇的建设中给以政策倾斜，使它们能以较多的就业机会、较高的生活水平、较好的社会环境吸引农村人口向城镇集中。需要通过政策手段引导放宽对卫星城市和城镇的进入政策，鼓励农民离开土地进入城镇，通过交通建设和对房地产商的政策引导鼓励人口转移进入新城和中心镇，根据不同规模、类型城市的不同需要制定相适应的人口引入政策。更重要的是，要促进新城和中心镇经济产业的发展，鼓励乡镇企业向中心城镇集中，引导新的项目和投资机会，创造就业机会，经济产业的发展是吸纳人口聚集的根本保证。

第三，推进城市管理制度改革。特别是要积极推动城市户籍制度改革，探索实行以居住证为载体的城市人口管理制度。要积极探索城乡社会保障和跨省市的社会保障帐户的衔接政策，为人口流动和人口合理布局创造良好的制度环境。目前，东部地区大中城市存在不同程度的交通拥堵、住房不足、环境污染严重、社区服务和管理(特别是大城市边缘地区的管理)不完善等问题，基础设施和城市建设水平较低，与人口和经济向大中城市集中的要求严重不适应，要推进城市基础设施建设和城市综合管理制度的研究和调整，提高城市功能，促进城乡社区逐步实现一体化。