第四十六讲 生产安全事故处理的规定

　　依照《条例》的规定，事故调查组应当提交事故调查报告，有关人民政府应当作出事故处理批复。这是在事故调查阶段和事故处理阶段形成的重要法律文书。确认调查报告和事故处理批复的法律属性，对于查明事故原因、认定事故性质、分清事故责任、实施责任追究，减少行政复议和行政诉讼，具有重要意义。

　　（一）事故调查报告的法律属性

　　《条例》规定，事故调查组在一定期限内应当向有关人民政府提交符合法定内容的事故调查报告（以下简称调查报告）。在事故调查处理过程中，最容易发生的异议或者提起行政复议和行政诉讼的，就是关于调查报告是否具有行政约束力和法律效力的问题。对调‘查报告的法律属性有了正确认识，这些问题即可迎刃而解。依照《安全生产法》、《行政复议法》和《条例》的有关规定，调查报告是在事故调查中反映事故真实情况、提出处理意见的法律文书，其法律属性表现在四个方面：

　　1.调查报告具有真实性。调查报告是在进行详细周密的调查核实之后，以客观事实为依据，真实、准确、全面地反映事故发生单位概况、事故发生经过和救援情况、人员伤亡和直接经济损失、事故发生原因的原始材料。调查报告不得对事故原貌进行修改、修饰，不得掺杂人为色彩，不得弄虚作假。

　　2.调查报告具有证据性。经依法调查核实和有关人民政府认定的调查报告及其证明材料具有法定的证明力，它是有关人民政府作出事故处理批复的重要依据，也可以作为司法机关办案的佐证材料。调查报告及其证明材料包括主报告及其附具的调查记录、讯问笔录）鉴定报告、无证、书证、视听材料和其他相关材料。

　　3.调查报告具有建议性。调查报告在查明事故真相的基础上，要对事故性质、事故责任认定、事故责任者的处理建议和事故防范整改措施等问题提出结论性意见。调查报告反映的是参加事故调查的成员单位的意见、建议，至于其是否正确、适当，应由有关人民政府加以确认o

　　4.调查报告具有不可复议、诉讼性。由于一些当事人对事故调查报告具有不可复议、不可诉讼的法律属性不了解，所以因对调查报告持有异议而提起的行政复议和行政诉讼时有发生。调查报告的这种属性表现在：一是提交调查报告的不是独立的行政主体。事故调查组是临时工作机构，无权独立作出确认当事人的权利、义务和责任的具体行政行为。二是调查报告不具有独立完整、直接执行的法律效力和行政约束力。不能依据调查报告直接实施法律责任追究。三是对调查报告持有异议，不属于法定的行政复议和行政诉讼的受案范围。依照《行政复议法》和《行政诉讼法》的规定，行政相对人申请复议和起诉的主体必须是独立的国家行政机关，复议和起诉的事由必须是被认为是侵犯其合法权益的独立的、完整的具体行政行为。鉴于调查报告不具备上述法定特征，所以行政相对人不能针对事故调查组及其提交的调查报告提起行政复议和行政诉讼。

　　调查报告提交后，有关人民政府对调查报告中关于事故基本情况尤其是事故定性、责任划分和处理建议等问题要进行全面地讨论研究。如果认为调查报告对事故原因认定不清、定性不准、责任不明，有权要求进行重新调查或者补充调查和补正材料。

　　（二）事故处理批复的法律属性

　　事故处理批复（以下简称事故批复）与调查报告不同，它是由有关人民政府或其授权的部门依法作出的具有行政约束力和执行力的法律文书。对于事故批复的性质存在着不同认识，影响了事故批复的法律效力和执行力。

　　1.事故批复主体是法定的行政机关。《条例》第三十二条的规定，负责事故调查的国家、省、市、县四级人民政府接到事故调查报告后，应当在法定期限内作出批复。这就是说，事故批复权属于上述有关人民政府。在实践中，下达事故批复的形式有两种，一种形式是由有关人民政府直接下达事故批复，另一种形式是由有关人民政府或其授权的部门，或者法律、行政法规授权的部门受权下达事故批复。

　　2.作出事故批复是对确定事故原因、事故性质和实施事故追究责任的具体行政行为。这是有关人民政府根据事故调查报告，依照职权独立作出的、直接确定事故责任者的权利、义务和责任，具有法律效力和强制约束力的行政决定。有关行政机关和单位必须遵照执行，不得任意改变或者拒绝执行。

　　3.事故批复是事故处理的法定依据。依照《条例》的规定，事故批复应当对负有行政责任的事故责任者作出追究行政责任的决定。有关机关应当根据人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。事故发生单位应当按照负责事故调查的人民政府的批复，对本单位负有事故责任的人员进行处理。负有事故责任的人员涉嫌犯罪的，依法追究刑事责任。

　　需要指出的是，事故批复虽然具有法律效力和强制约束力，但它不是而且不能替代有关机关根据事故批复对事故责任者制作下达的行政处分、行政处罚等法律文书。

　　4.行政相对人对事故批复持有异议的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。从作出事故批复的主体、内容和效力上看，进行事故处理具备了具体行政行为的法定要件。因此，事故发生单位或者有关责任人员认为事故批复侵犯了其合法权益，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

　　（三）事故批复的实施机关

　　鉴于事故责任主体及其法律责任有所不同，所以需要明确落实事故批复、实施责任追究的主体即实施机关。《条例》第三十二条规定的“有关机关”是事故批复的实施机关，主要包括行政机关和司法机关两类国家机关。有关机关应当依照法律、行政法规规定的权限和程序，实施事故责任追究。

　　1.行政机关。事故责任主体不同，责任追究机关和追究方式也不同。行政机关工作人员和企业、事业单位中由行政机关任命的人员对生产安全事故负有行政责任应当给予罚款的行政处罚的，由《条例》第四十三条规定的行政机关实施；应当给予行政处分的，由其任命机关实施。事故发生单位及其非国家工作人员的有关责任人员，对生产安全事故负有行政责任应当给予罚款的行政处罚的，由《条例》第四十三条规定的行政机关实施。

　　2.司法机关。事故批复认定负有事故责任的人员涉嫌犯罪的，移交司法机关依法追究刑事责任。其中：事故发生单位责任人员中的非国家工作人员涉嫌犯罪的，由公安机关立案侦查；行政机关和事故发生单位责任人员中的国家工作人员涉嫌犯罪的，由检察机关立案侦查和起诉；所有涉嫌犯罪人员被起诉追究刑事责任的，一律由审判机关依法审理并作出判决。