这些遗憾虽不能全面清除，但应努力减少到最低程度。因为这些遗憾本身包含着人民财产的巨大浪费，生态建设的巨大失败，或成为可持续发展的巨大障碍，同时也造成不可再生资源无可挽回的损失。有的地方为争取国债资金乱报项目，最终造成几十亿的损失，这些都是可以计算的。可有些损失是无法计量的，如生态资源、历史文化遗存和自然景观资源等不可再生资源遭到破坏，城乡规划出现错误，其所造成的是难以计量的巨大损失，因为这些资源是一代一代不断积累、叠加，不断增值的。如何在我国高速城镇化过程中，处理好区域与城乡协调、经济发展与资源保护协调、城市发展与生态环境的协调，必须改革现行的城市规划管理体制，使之适应于十六届三中全会提出的“五个统筹”的工作方针，确保城镇化的健康发展。本文从现行城市规划管理体制中三种缺位的分析入手，分别就如何改革国家建设部、省规划建设管理机构和城市规划管理部门的管理体制提出要求，并对推进改革中要处理好的几种关系进行分析。
现行城市规划管理体制的缺陷
城市规划学认为：城市的财富蕴藏在城市的空间结构之中。空间结构不合理，就会导致财富的减少。这些财富是谁的？是人民的财富，历史的财富，却很有可能在我们手里化为泡影。反思我们目前城市规划管理体制的现状，确实存在着许多缺陷。为什么我国各地城市规划的遗憾那么多？在城市化、全球化、工业化和市场化的浪潮中，规划管理的不适应性，集中表现在“三个缺位”上。
一是省和地市（州）两级政府对下级城乡规划的指导、协调、监督的职能缺位。按现行的管理体制，上级规划管理部门根本就不可能对下级进行有效监督，这就使我们常处于无法可依、无规可循的处境之中。
二是在城乡规划的实施过程中，有效的事前、事中的监督职能缺位。前面讲的是对规划的编制、审批和协调管理的监督职能缺位，后面讲的是在规划的实施过程中，事前、事中的监督职能缺位。按照规划界流行的语言是：“各类违反《城市规划法》的案例往往是报纸上登了、电视台播了、上级领导批了，我们才知道。”各地的建设厅、规划局也是这样，领导有批示了、群众有反映了、电视台都曝光了，具体规划管理者还蒙在鼓里，基本上都是被动的。但是有一条不能忘记，其它的损失是可以弥补的，可生态资源、历史文化资源一旦毁坏，就是不可再生的。所以，规划管理必须要在事前、事中进行监督。这就像法院对犯人做出死刑判决，执行了死刑的人还能复活吗？历史街区毁了，还能恢复原貌吗？一切都毁灭了。建设部在向中央领导汇报第四次城市工作会议时，有的领导就提出，是不是我国也像别的国家那样，超过多少年以上建筑的拆迁，都得上报中央政府来批。美国就是这样，50年以上的典型建筑、七、八十年以上的公共建筑的任何修复和改建，都要上报美国内政部批准。如美国加里福尼亚州一个叫卡梅尔的小城市，该城市有一座七十三年前建的教堂需要维修，维修资金由当地负责，但建筑维修的所有细节都必须经内政部审批同意。美国采取的是联邦体制，城市规划按理应由各地自行管理，但是美国的体制是三权鼎立，从中央政府到哪怕是只有2 500人口的小城市，都是三权鼎立，立法、司法和执法三只螃蟹互相咬在那里，谁也不能动，中央政府的信息渠道十分畅通。我国则不同，下面是一只大老虎拼命往前冲，所以，必须实行事前、事中监督，在不可再生的资源遭受破坏之前，如在建筑被拆除之前，要有“刀下留情”的审批制度，这与法院有死刑复核制度一样。事关古建筑、历史文化建筑、历史街区、风景资源的建设行为，都必须进行事前、事中审查。
三是对“长官意志”、“乱指挥”制约的缺位。现在，各地对编制城乡规划的积极性很高，并实施了舆论监督、群众监督、专家监督、上级监督、人大监督，但对监督中所发现的规划上的问题该由谁来负责呢？现状往往是没人负责，乱拍板造成重大损失也没有责任追究制度，结果却可能是规划局当替死鬼。如果城市规划局拒绝省里的监督（城市规划局局长大多有这种心态），一旦出了问题，自己则承担全部责任包括刑事责任。他们没有想到这一系列的监督都是保护自己的。规划界有一句名言：“规划是向权力阐述真理”。规划的实际决定权掌握在书记、市长手中，他们认为应在这儿建个什么标志性建筑，那里要架设一条高架路，规划局长往往“胳膊扭不过大腿”，又没有建立制度去保护自身合法权益，那怎么样才可能向权力阐述真理？真理和权力本身是不平等的，这是比较严重的问题，而且偏偏有一些长官意志表现得特别出格的城市领导人。如有一位市长到日本考察却学了歪经，他看到东京银座的景观很漂亮，街道两侧没有行道树，回国后就要把城市道路两侧的行道树都砍掉，歪到这样的程度还了得吗？所以，规划必须建立法治体系。所谓法治，就是对权力的制约，这是法治的最终涵义，也是十六大提出的要求。如果规划管理规则的建立和所有的改革措施不是为了监督制约权力，那高速发展的城镇化对资源的破坏是不可挽回的，规划局局长就是喊破嗓子都没用。 |
